常纪文法治中国与生态环境法治何首乌

常纪文：法治中国与生态环境法治

10月28日消息：2014年10月23日，党的十八届四中全会闭幕，通过了十八届四中全会公报和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。社会普遍认为，党的十八届四中全会提出了依法治国的升级版，是对我国治国理念和模式第二次飞跃的深入阐述和发展。四中全会在生态环保法治建设方面的相关阐述，也有颇多亮点。

在生态环保法治方面的亮点

首先，树立了总目标，明确了法治建设的基本任务。

为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须于法有据，必须按照规则办事。

党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在环境保护工作之中，下一步，除了完善立法体系，还应当加强环境执法、环境司法、环境守法、环境监督、生态环境法治宣传教育和国际合作等法治环节的工作，涵盖大气、水、土壤、生态红线、生态安全等领域，实现生态环境法治的体系化。

全会明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

改革是促进社会和谐、稳定、持续发展的关键手段。目前，我国处于全面建成小康社会进入决定性阶段，环境保护改革进入攻坚期和深水区，我们面对的生态文明体制改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。改革会触及利益，肯定又有人反对。不要因为有人反对就不要改革。而为了减少生态文明改革带来的风险，促进稳定，改革必须于法有据，必须按照规则办事。为此，我们必须加强生态环境法制建设，加强法律实施，加强法律监督。

其次，明确了中国生态环境法治建设的政治方向。

在法治中国的框架内，有三套规则体系，一类是党内法规和规范体系，一类是国家的立法和规范体系，一类是社会自治规则体系。其中，中国共产党的执政规则和国家的法治规则的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大特色。两套规则体系只有完成对接，才能实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。只有坚持共产党的领导，本根不摇则枝叶茂盛。反过来，也只有用法治，才能夯实执政根基。

为此，党的十八届四中全会指出，党的领导“是社会主义法治最根本的保证”、“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”等，体现了党和国家在法治理论、法治道路和法治制度方面的自信。

值得注意的是，国内法学界往往强调国家环境保护法律的作用而忽视相关党内法规的作用。作为社会主义国家，开展国家治理，必须加强党内法规建设，重视执政党的政治、方向和组织领导作用，逐步明确党领导国家各项工作包括环境保护工作的主要方式、程序、内容以及责任。2012年，党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式。2013年，中国共产党制定了《党内法规制定条例》，并且通过了党内法规制定的五年规划。通过立法规划可以看出，无论是党内行为的规范，还是党对国家的领导规范，包括对环境保护工作的领导，都做出了详细的规范。

因此，应当按照党内法规制定的规划，逐步完善各方面的环境保护党内法规制度，使环境保护的党内法规制度与国家法律制度互连、互助甚至联合，实现党领导环境保护工作和其他工作的规范化、制度化和程序化。

下一步，各级党委应当按照中央的要求，制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件，实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度。

第三，改革了生态环境立法的模式。

在国家立法方面，2010年，中国宣布具有中国特色的社会主义法律体系建成。截至目前，我国制定了近20部环境和资源法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，军队环保法规和规章10余件，地方法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项，司法解释多件；缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约，先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了环境保护有法可依、有章可循，实现了五位一体的法制化。

但这些立法，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法律的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境法治的统筹和整体推进。

法律对于监管体制的设置，也应定纷止争。现行的立法启动和起草制度需要改变。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。

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